为做好荆州古城保护立法利用的工作，3月20日至25日，市人大常委会党组书记、副主任陈爱平，副主任张钦带领市人大法制委和政府相关部门负责同志和专家前往陕西西安、山西平遥、大同开展古城保护利用立法和执法工作专项考察。通过考察，我们受到了启发，开阔了视野，厘清了思路，提升了境界，对荆州古城保护与利用的立法工作有了新的认识。

一、三地古城保护利用立法的经验

(一)三地立法概况。西安市：陕西省省会，十三朝古都。全市下辖10区3县，总面积10108平方公里，常住人口862.75万人，城镇626.44万人(其中西安古城面积11.32平方公里，常住人口35万人)。西安市高度重视古城保护利用的立法工作，已经基本形成较为完备的地方性法规体系。该市于1986年获得地方立法权，1995年公布四大遗址保护条例，2002年出台《西安历史文化名城保护条例》，2009年制定《西安城墙保护条例》。同时，西安市政府也制定了多个配套的规范性文件，并强力推进法规的实施。平遥县：隶属于山西省晋中市，全县面积1260平方公里，人口50万(其中古县城2.25平方公里，常住人口2.6万)。1997年平遥古县城申报世界历史文化遗产获得成功后，即着手古城保护的立法工作，一方面是申遗之后需要进行立法保护，另一方面是省市县三级的决策者及有关专家认识到这项工程极端重要性，强烈要求立法。但由于晋中市过去无地方立法权，在市县积极争取下，1999年《平遥古城保护条例》由山西省人大常委会制定并颁布施行，这是全国首个针对历史文化名城的省级立法。该法规公布实施后，相关单位又陆续编制了相关保护和发展规划，使古城保护管理工作更具科学性和可操作性。平遥古城保护本着“建立新城，保护古城”的理念，不放松对城墙和城内文物的保护，特别是对古建筑的保护，加大旅游开发力度，助推经济社会发展，2015年古城的门票收入十分可观。大同市：是山西省第二大城市，现有5区7县，面积14176平方公里，常住人口331万人(其中大同古城为3.28平方公里，常住人口约6万人)。1984年，大同被国务院确定为较大的市，1986年获得地方立法权。2000年3月，市人大常委会公布施行《大同古城保护管理条例》。在此前的1998年，市人大常委会作出保护大同古城的决议，明确要求在国家对古城保护规划未出台之前，对古城内尚未批准实施的拆迁改造计划一律停止执行。2006年10月，国务院批准《大同市城市总体规划》、《大同历史文化名城专项保护规划》，确定了“建设一个新城、保护一个古城”的历史文化名城保护模式。市政府强力推进古城人口和功能疏散，修复了城内大量的文物古迹和遗址，可以说是以整体复建的办法新建了一个“古城”。

(二)三地的主要经验。三座古城保护工作起步较早，措施较实，成效也较为明显，古城保护利用实现了双赢。以旅游业为例， 2013年西安古城旅游实现提档升级、逆势增长，实现旅游业收入同比增长24%。为适应旅游的需要，50万人口的平遥县在建和已投入使用的星级以上标准宾馆有4家，民俗客栈40余家，各类宾馆饭店共100余家;旅游客运电瓶车发展到300余辆;古城内有南大街旅游特色购物街。仅“五一”黄金周的游客接待量就达30万人次。大同市加大旅游城市品牌宣传和促销力度，全力打造“大美大同”和“清凉大同城，度夏首选地”城市旅游品牌，古城2015年旅游总收入达281.17亿元，同比增长17.45%，接待国内外游客达1600万人次。

归纳起来，三地古城保护利用工作有以下可借鉴之处：一是各方形成共识。三地历史文化遗存丰富，这些地方的党委、政府高度重视古城保护利用工作，社会各界认识统一，在古城保护管理方面投入了大量人、财、物。平遥县对城内古建筑修给予财政资金补贴占1/3。大同在拆迁过程中，资金补偿及时到位，形成很好的征迁改建氛围，市民对拆迁工作由最初的不理解甚至抵触到后来积极响应政府号召，主动要求搬出古城的不在少数。二是立法引领推动。三地古城保护利用都有专门的地方性法规及配套的规范性文件。特别是大同在古城一度面临严重损毁的情况下，市人大常委会迅速作出决议，紧急叫停所有未经规划部门批准的建设项目，及时保护了古城，随后制定古城保护管理条例，古城得以“复活”。三是规划合理科学。三地十分注重科学制定城市规划，通过规划明确古城保护利用的重点，划定保护利用区域，完善历史风貌，重构空间发展布局。平遥县城的规划着重展现古城历史格局，在城内发展商贸及旅游，以古建筑为载体，深度发掘晋商文化，开发票号、镖局、府衙、科举考试场所等，不少都被冠以“中国××博物馆”;古城内民俗客栈也是星罗棋布。联合国教科文组织认为平遥古城是“中国汉民族城市在明清时期的杰出范例”。大同市现阶段的规划重点打造以“宜居、宜业、宜游”古城为目标，思路清晰、方向明确。四是全面依法实施。各地采取多种措施落实城乡规划法、文物保护法及当地古城保护法规，西安地下文物资源丰富，大多位于市区。为保护这些文化遗址，该市坚持“不能动、不能建”的刚性规定，始终未在遗址上和有地下文物的地方建设大型工业项目、市政工程，对已经破土动工的紧急叫停，其中最大的停建项目直接经济损失达数十亿元。2002年，《西安历史文化名城保护条例》公布，市“四大家”领导机关率先从城内迁出，引导其他市直机关、企事业单位外迁。1997年，平遥古城内机关、单位和6万余居民拥挤在2.25平方公里的狭小区域内，县政府、县属机关事业单位，特别是县医院争先迁出古城，此后10多年，平遥古城内近半居民外迁，部分原住民及外来经营者在古城内和谐共处，达到了每平方公里居住1万人的宜居城市人口规模标准，且现在禁止机动车进城(只允许少量电瓶车进出)。大同强力推进古城保护建设工程，在古城遗址上按照“一年一变样，三年大变样，五年变新样”的目标，重筑了一个新大同“古城”。五是坚持执法严明。三地围绕古城保护利用，对违法行为采取较为严厉的惩罚措施。对文物本体的拆除与破坏、保护范围和建控地带内的违法建设、未经批准擅自改变文物保护用途等行为坚决予以查处，决不留情。在考察中，我们普遍感到在古城保护执法上，三地真抓实干，领导拍脑袋决策、“长官意志”、以言代法的现象很少。政府依法管理，相关部门法定职责较为明晰并能依法履行职责。特别是通过修改破坏文物古迹处罚的条文，加大惩罚力度，同时与行政问责、民事诉讼、刑事责任追究相衔接，形成立体化、全方面的惩治体系。

二、值得商榷的主要问题

三地依法保护利用古城取得了很大的成绩，但我们认为也还存在一些值得探讨的问题。一是有的管理体制不够顺畅。平遥古城保护管理本来有明确的机构——平遥古城保护管理委员会，人员近400人。但目前该管委会职责虚化，只负责古城的营运，主要是卖门票、创收入。他们自己也认为，在古城管理上还是“九龙治水”的状况。大同古城管理也出现“多头、多层”执法现象，由于管理部门众多，在管理利用上衔接不够紧密。二是法规修改不太及时。有的地方性法规已出台近20年，没有及时进行修订，执法上也还有不尽人意之处。三是古城功能定位不是十分准确。倡导人口疏散过度，在一定程度上损伤古城风貌，造成古城肌理破坏，渐失活力。大同在疏散古城人口时，城内基础教育、医疗设施等公益事业单位基本未保留。现在该市又考虑在城内新建1所小学。目前城内居民以老人居住为主，夜晚漆黑，人员稀少，缺乏生机。平遥古城白天游人熙熙攘攘，商业繁华，而夜晚却是寂静一片。

三、关于荆州古城保护利用立法的几点思考

荆州古城保护一直以来就是市、区两级党委、人大、政府十分重视，社会高度关注的一个问题。1982年，荆州古城列入全国首批24座历史文化名城之后，古城保护有机构、有规划，也有些措施。但保护利用现状与外地相比、与市民的要求相比还有很大的差距。

(一)荆州古城保护的有利条件和主要不足。古城有三大特色：古城墙、护城河水系、街巷格局。有利条件是历史文化底蕴深厚;古城内外空间控制较好，视野开阔;城市活力十足，商业及生活气息浓厚;自然生态环境与历史人文景观较为和谐统一。城内外有人、有水、有树，有历史、有文化、有生机。古城秀美、灵动，富于浪漫气息，与外地特别是北方古城相比优势十分明显。然而，古城面临问题也是显而易见的：一是古城之内人口过多。荆州古城4.5平方公里，现有常住人口10.7万人，总建筑面积超过400万平方米，人口密度很大，局部人口密度全国罕见。从1996年开始，我市在多个古城保护和利用规划中，都把古城内常住人口控制在6万以内作为重要指标。由于多方面的原因，使这些规划进展缓慢甚至停滞。城内人口无法疏散，城市公共基础设施压力倍增，古城保护和利用与人口众多、交通拥堵、护城河水质恶劣及环境“脏、乱、差”等方面的矛盾更加突出。二是“古城不古”现象严重。一方面，古城内大量的古建筑被拆除或遭受破坏，历史街区量少质差。另一方面，城内现有的建筑密集，有相当部分建筑实际没有按照保护利用规划进行有效控制。我国城市建设规划计专家、同济大学阮仪三教授等，1999年在其专著《历史文化名城保护理论与规划》(同济大学教科书)中指出：“城垣记载历史长河的武功文治，述诉人间悲欢离合，是祖先印给后人的一份珍贵的物质和精神财富，许多国家都把它们作为国宝和旅游资源，精心保护。可是我们认识到这个问题太迟了，到要保护时已经不多了。……只有西安、平遥、荆州、兴城四座城墙是其中的幸运儿。可惜荆州古城内最近建了几座高楼把古城格局全破坏了”。三是各种规划难以统一。目前，关于古城保护的规划有：荆州市城市总体规划(国务院批准)、历史文化名城保护规划(省政府批准)、古城保护与利用规划(市人大常委会批准)，还有很多详规及其他方面的规划。四是恢复开发难度较大。古城内有些单位长期占用文物古迹，有的甚至将文物用房改作商店、餐馆。要恢复和开发利用需要大量的资金，有的还涉及征迁，运行起来阻力重重。

(二)古城保护的思路。首先，明确古城功能定位。古城风格拟以三国文化和楚文化为主体来定位，功能宜确定为以旅游和商贸为主，建设“宜游、宜业、宜居”古城。其二，实现多种规划同一。当前要把已经制定的各类规划中涉及古城保护的内容统一起来，做到多规合一。其三，抓紧疏散古城人口。以古城功能定位实施功能疏散，带动人口疏散。在国家没有解除党政机关办公楼建设的禁令之前，做好这些单位外迁的准备工作，包括制定规划、预留土地等。或者采取如市文旅局外迁出城的方式，进行房屋置换，将一些可以创造条件搬出的党政机关如市交通局先搬出去;对医院、学校等实行整体外迁，腾出的地块限定用于文化、旅游、商贸等用途。三是对超高建筑实行单位外迁、高楼拆除;将古城内国有公房实行回收，拆掉危房，利用货币安置和棚户区改造建设、去库存的房屋解决相关居民外迁问题。城内保留适度的原住居民，保留基本的城市功能，按照城市总体规划使人口密度尽快达到合理水平。其四，策划重点保护项目。发挥历史文化资源优势，聚集一批懂历史文化、懂市场运作的专门人才，在深入挖掘历史文化名城文脉资源的基础上，策划包装一批既有名城保护价值、又有市场潜力的项目，推动古城保护利用并举，推动文化、服务和旅游多赢格局的形成。

(三)迅速制定《荆州古城保护条例》。制定荆州古城保护地方性法规是当前古城保护最有力的措施之一。市人大常委会在市委的领导和市政府有关单位的支持下，已经完成了古城保护条例的调研立项工作。这部荆州第一部实体法，将充分考虑古城的科学规划、依法保护、有序开发、合理利用等问题，争取在2016年6月市人大常委会进行一审，8月二审，10进行表决。

（责任编辑：子慕）