以法律的武器治理污染

用法治的力量保卫蓝天

— 在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话

中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长 栗战书

(2018年5月7日)

同志们：

根据党中央批准的《全国人大常委会2018年监督工作计划》，今年对大气污染防治法实施情况进行检查。

刚才，王勇同志代表国务院介绍了贯彻实施大气污染防治法的情况，传堂同志也介绍了有关情况，全国人大环资委，生态环境部、发展改革委、工信部、财政部、农业农村部的负责同志作了发言，讲得都很好;公安部、司法部、住房城乡建设部，市场监管总局、国家能源局、中国气象局，以及最高人民法院、最高人民检察院提供了书面材料，我都同意。这里，我讲两个方面的意见。

首先讲一下这次执法检查的任务。主要是三项：

一是推动习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于生态文明建设思想的贯彻落实。生态文明建设是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记就生态文明建设发表一系列重要讲话，提出了一系列重大战略思想。总书记关于“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“小康全面不全面，生态环境质量是关键”等“金句”，已家喻户晓、深入人心，在全党全国各族人民中形成了高度共识。党的十九大将坚持人与自然和谐共生作为坚持和发展新时代中国特色社会主义基本方略之一，强调要牢固树立社会主义生态文明观，把“美丽”作为社会主义现代化强国的重要目标。习近平总书记关于生态文明建设的重要思想，内涵丰富、博大精深，体现了对人类文明发展规律、中国特色社会主义建设规律的深刻把握，体现了时刻心系人民的赤子情怀，体现了对中华民族永续发展的历史担当。我们要通过执法检查，推动习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于生态文明建设思想的进一步贯彻落实，使之贯穿到社会主义经济、政治、文化、社会建设之中，用以引领和规范我们的生产生活行为，推动全党全国自觉贯彻落实新发展理念，形成共同促进生态文明建设的强大合力。

二是推动党中央关于大气污染治理决策部署的贯彻落实。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面加强大气、水、土壤污染防治，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。党的十八大闭幕后不久，以习近平同志为核心的党中央就发出坚决向污染宣战的号令。2013年4月，习近平总书记主持中央政治局常委会会议，明确要求抓紧研究大气污染防治行动计划。同年9月，经中央政治局常委会会议审议通过，国务院正式发布大气污染防治行动计划—“大气十条”，这是中央开展系统治理污染的首个行动计划。近年来，习近平总书记每次考察北京、天津、河北，研究雄安新区规划建设，都对大气污染特别是雾霾治理工作作出重要指示。2016年12月，习近平总书记主持召开十八届中央财经领导小组第十四次会议，专题研究推进北方地区冬季清洁取暖等问题。党的十九大报告把污染防治作为全面建成小康社会“三大攻坚战”之一，明确提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。2017年底中央经济工作会议上，习近平总书记再次就打好污染防治攻坚战作出全面部署。今年4月召开的十九届中央财经委员会第一次会议，习近平总书记又对打赢蓝天保卫战、打好柴油货车污染治理攻坚战等作出部署，明确了今后一个时期我国污染防治工作的目标任务。按照党中央决策部署，全国上下攻坚克难、扎实工作，国务院及其有关部门、地方各级政府将大气污染治理作为产业结构调整的重要抓手，积极化解钢铁、煤炭过剩产能，不断优化能源结构，加强重点行业、“散乱污”工业企业治理，加大机动车污染防治工作力度，全面推进秸秆资源化利用，严厉打击超标排放大气污染物等违法行为，取得了实实在在的成效。全国人大及其常委会在推进生态文明建设中要主动作为，依法履行宪法法律赋予的职责，通过加强对环保领域法律实施的监督和对政府环保工作的监督，保证党中央关于环境保护和污染防治的重大决策部署贯彻落实，保证法律得到全面有效实施，推动解决人民群众关注的突出环境问题，为保护生态环境、建设美丽中国作出应有贡献。

三是推动大气污染防治法法律责任的全面落实。应该说，这几年推进大气污染防治的力度是大的，督促责任落实的措施是有力的，效果也是好的。2017年，全国338个地级及以上城市PM10比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角PM2.5分别下降 39.6%、34.3%、27.7%，珠三角区域连续三年稳定达标，优良天数比例分别增加了19个百分点、11个百分点和8个百分点。北京市PM2.5平均浓度同比下降20.5%，为58微克/立方米，重污染天数同比减少41%。这些数据充分说明新修订的大气污染防治法贯彻实施和相关工作取得了明显成效。同时，我们也要看到，我国大气环境形势依然严峻，城市环境空气质量超标严重，季节性、区域性大气污染问题突出，2017年全国338个地级及以上城市空气质量达标的仅占29%。大气环境质量离党中央的要求、人民群众的期待还有比较大的差距。大气污染防治中存在的这些问题，一个重要的原因，就是法律规定的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，以及政府及有关部门环境保护责任还有待进一步落实到位。企业法律责任的落实问题，也是做好大气污染防治工作的基础。在2014年执法检查中，“企业治污主体责任不落实”是一个突出问题。近两年开展的中央环保督查中，也发现了大量企业违法排污行为，这说明企业的法律责任仍需不断压实。这次执法检查，就是要推动地方政府和部门切实负起防治大气污染、改善大气环境质量的责任，推动各方面落实责任、聚焦责任，促进法律责任、领导责任、工作责任的全面落实，扭转“有法不依、执法不严、违法不究”的问题，将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线，科学制定发展规划，加大治污投入，积极调整产业结构和能源结构，淘汰落后产能，推动大气环境质量不断好转。大气污染防治工作涉及多个部门，要加强部门协调联动，各个部门都要切实负起责任，加强配合，形成合力。人大及其常委会是立法机关，负有监督法律实施的责任。如果执法检查浮于表面，监督工作蜻蜓点水，现实中存在的大量违法现象和突出问题发现不了，那么，就说明人大及其常委会没有履行好自己的职责，作为执法检查的主体，也应承担相应的责任。在执法检查中，要大力宣传普及大气污染防治法，让人民群众充分认识到治理大气污染是全社会的共同责任，与每个人的行为密切相关，每个人都要积极行动起来，践行绿色低碳的生活方式，自觉履行环境保护和大气污染防治义务。

下面，再讲一下这次执法检查的具体要求。提这么五点:

一要把握好监督原则。我在十三届全国人大常委会第一次会议上谈了人大监督工作的原则，其中一点，就是正确认识人大的职权性质和范围，把握“依法”二字，坚持“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”的原则，对“一府一委两院”的工作不能越俎代庖，真正在宪法法律范围内履职尽责。人大开展环保领域执法检查，这既不同于中央环保督查，也不同于环保部门行政执法。对于检查中发现的具体问题、具体案件，可以作为麻雀剖析梳理，但不能直接处理。这个原则，要切实把握好。同时，人大执法检查是在行使宪法法律赋予的监督权，是“法律巡视”，是保证法律得到有效实施的一把“利剑”。执法检查过程就是进行监督的过程。执法检查必须严格，监督必须有力度，这也是一个原则，也要切实体现好。以上两点，我不担心头一条原则把握不好，担心的是第二条原则体现不够，担心检查、监督中出现“粗、宽、松、软”的问题。因此，这次执法检查，一定要深入查找法律实施中存在的突出问题，维护宪法法律威严，推动法律的全面有效实施。要善于发现法律实施中存在的具体问题特别是典型问题，以典型案件的发现带动面上问题的解决;要用法治思维来开展执法检查，善于抓问题的本质，不能把属于法律范畴的问题一般化、行政化，不能把违法行为视为一般性的工作过失，一切以法律为依据为准绳来开展执法检查;要敢于动真碰硬，客观公正地反映执法检查中发现的问题，督促地方、部门和企业认真整改纠正违法行为，不能碍于情面“放水”、粉饰、打埋伏。

二要突出重点。突出重点问题、重点区域、重点领域，推动解决突出环境问题，推动实现习近平总书记在中央经济工作会议上提出的“明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感”的目标要求。2015年全国人大常委会对大气污染防治法的修订，重点充实了修订后的环境保护法和“大气十条”相关内容，特别是增加和完善充实了党中央打赢蓝天保卫战的决策部署和法律制度，被称为“史上最严”的大气污染防治法。党中央确定的蓝天保卫战主战场，就是我们检查的重点地区;同党中央治理大气污染部署密切相关的法律制度执行情况，就是我们检查的重点内容。比如，2015年修法时专门增加“重点区域大气污染联合防治”一章，共七条规定。我们这次检查，就要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等为重点地区，推动各地强化联防联控。比如，修法时对控车减煤，特别是提高油品和燃煤治理作了全面系统的规定，专门规定加强民用散煤管理，禁止销售不达标散煤，还对重型柴油车安装污染控制装置提出了明确要求。我们就要重点检查这些制度的实施情况，推动各地方贯彻落实党中央关于北方地区冬季清洁取暖、柴油货车污染治理等决策部署。比如，修法时完善了源头治理各项规定，增加了环境信息公开、引导公众有序参与监督等制度，进一步强化政府责任，明确企业义务，加大对污染违法行为的处罚力度，等等。我们就要督促各地区各部门推进全民共治，加强源头防治，提高污染排放标准，强化排污者责任，进一步健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。

三要坚持问题导向。执法检查不是搞综合考核考评，不是评先进，不对地方、部门或某项工作作全面评价。执法检查就是要发现问题，不能走过场，不能搞评功摆好那一套。在执法检查中，尽管也要了解面上的情况，但重点是把问题找准找具体，真发现问题，发现真问题;尽管也要总结法律实施的成效和经验，但重点是发现那些影响法律实施、制约治污实效、损害群众利益的突出问题。要坚持什么问题突出就重点检查什么问题，哪里问题突出就去哪里检查，掌握大气污染防治第一手资料，找到法律实施中存在问题的症结所在。在找准问题的基础上深入研究，查清病灶，对症下药，提出务实有效的意见、建议。要着眼长远，推动大气污染防治向纵深发展。比如，近年全国在治理细颗粒物污染方面收到成效，但也出现了臭氧浓度上升的趋势，对这样的新情况新问题，要推动有关方面纳入重要议事日程深入研究，提出治理措施。

四要精心组织。以往历届全国人大常委会在组织开展执法检查方面都积累了许多宝贵经验，特别是十二届全国人大常委会持续加强和改进执法检查工作，探索形成了包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈六个环节的“全链条”工作流程。这些好经验好做法，十三届全国人大常委会要继承下来、坚持下去，在实践中进一步完善发展。这次执法检查也按六个环节来安排。由我担任执法检查组组长，王晨、沈跃跃、丁仲礼等3位副委员长，杨振武秘书长和高虎城主任委员任副组长，分成4个检查小组赴部分地方实地检查，同时委托其他省级人大常委会开展自查，实现执法检查“全覆盖”。在8月的全国人大常委会会议上，我将向常委会报告执法检查情况，会议要结合审议报告开展专题询问。对于执法检查报告提出的建议和常委会组成人员的审议意见，国务院及其有关部门在6个月内向常委会报告研究处理情况。如有必要，常委会将安排听取审议。从现在到8月底只有3个多月时间，完成实地检查、起草执法检查报告、准备专题询问等工作，时间十分紧迫。执法检查组、有关部门和工作人员要按照常委会监督工作计划和执法检查方案的部署，落实责任，积极配合，保证各环节工作环环相扣、依次递进，确保本次执法检查顺利完成。

五要严格执行中央八项规定精神。4月17日，本届全国人大常委会第二次委员长会议审议通过了委员长会议组成人员贯彻落实中央八项规定和实施细则的办法。我们要从维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的政治高度，坚决贯彻落实中央八项规定和实施细则精神，严格执行委员长会议相关规定的要求，坚决反对“四风”，坚决杜绝形式主义、官僚主义。到地方检查要轻车简从、厉行节约，陪同和随行工作人员要控制在规定人数，交通、住宿、餐饮都要符合标准，不得接受礼品，不得借检查之机去风景名胜观光游览，切实把对地方的负担和影响减到最小。执法检查组的同志都是国家权力机关组成人员，有的是高级领导干部，更要严以律己、以身作则，展现新一届全国人大常委会的新气象新风貌。

全国人大环资委会同有关部门做了比较充分的准备，开展了深入细致的调查研究，提供了丰富详实的参阅资料，请参加这次执法检查的同志认真研究，增强执法检查的针对性和实效性。

借此机会，我也对国务院及有关部委和单位，最高人民法院、最高人民检察院高度重视、积极配合全国人大常委会的执法检查工作，对全国人大代表、地方各级人大常委会给予的大力支持，表示衷心感谢!希望大家共同努力，认真做好这次执法检查，为打赢蓝天保卫战作出应有贡献。