新授权的地方人大立法工作研究

来源:荆州市人大常委会办公室 作者:荆州市人大常委会研究 2016-04-08

——兼论365bet体彩立法工作

引言

2015年《中华人民共和国立法法》(下称“立法法”)修改的重大突破是地方立法权的“扩容”。地方性法规制定权下放到所有设区的市,使其从49个扩展到282个。这是对我国现行立法体制的一次重大调整,也是本次修改过程中最具宪制性意义的一项修改。[①]从历史上考察,享有地方立法权的较大的市,除27个省会城市之外,就只有4个经济特区所在市和国务院先后分4次批准的较大的市,其目的是为这些地方经济社会加快发展,提供坚强法治保障。不考虑省会城市,4个经济特区全部是在改革开放初期设立,而国务院在1994年之后再也没有批准过较大的市,有地方立法权的市因此固定在49个不变。观察这一历史可以发现,有地方立法权的较大的市的数量变化,是同我国经济体制的演变过程紧密相关的。30多年前,经济特区的设立具有开创性意义,国务院历次批准较大的市也基本形成于计划经济时代,而且在地域上以北方城市居多,但在社会主义市场经济逐渐走上稳步发展的道路之后,扩展地方立法权的脚步就戛然而止了。

历史走到今天,反观那些已经获批成为“较大的市”的地方,目前无论从经济、文化还是社会发展程度上讲,很难说就一定超过了那些未被批准为“较大的市”的地方。过去对于立法体制的安排是否真的实现了它的初衷,值得商榷。而且,许多地方随着自身经济社会的高速发展,对于地方立法权的需求不仅没有消退,反而愈发强烈。因为,对地方事务的自治需求是内生性的,每个地方都有深化改革的积极性和主动性,都希望拓展自我发展的自主权和上升空间。不论是改革还是发展,对地方立法权的需求并不受限于国家对某个城市规模或功能上的定位,而是取决于地方经济社会发展和地方治理法治化、科学化的趋势与现实瓶颈。从地区间均衡发展、消弭区域间差异、缩小城乡差距的立场出发,将地方立法权下放至设区的市是帮助地方突破制约发展的瓶颈,因应国家治理体系和治理能力现代化要求的有益举措。[②]

为此,我们必须对设区的市立法工作的特征有一个全面的认识:一是授权的有限性。设区的市可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等三个方面制定地方性法规,既不能缺位,更不能越位。在现有立法事项范围内用好地方立法权,取得预期政治、经济、社会和法治效益,是国家逐步对设区的市扩大立法授权的基础与前提。二是内容的针对性。设区的市只是对上位法规定不明确、不具体的内容进行立法,其目的主要是有针对性地细化、补充,而不是只要有上位法就必须在本市制定条例、细则,形成大法套小法。三是地域的差异性。不同地区在城市规划、环境资源和历史文化等方面都具有自己的独有特点,需要通过地方性法规来解决的主要问题也不尽相同。因此,地方立法必须体现此地与彼地的差异,而不能千篇一律,生搬硬套,应在实地调研和科学研判的基础上,制定适宜地方治理的法律依据。四是程序的规范性。立法工作的权威性和严肃性离不开规范性的制度设计来保障。这就需要各地人大及其常委会及时设立立法机构,配齐配强专职队伍,出台规范立法活动和程序的制度和办法,建立立法咨询和研究机制,保证新授权的地方立法工作能够有序开展。五是实践的探索性。新授权的设区的市,立法工作基本是一片空白,没有任何实践经验,必须按照“蹄疾步稳、积极稳妥”的要求,立足于地方性法规的“好用、实用、管用”, 在探索中实践,在实践中总结,在总结中提高,切实发挥好立法的引领推动和规范保障作用。

当前,摆在新授权地方人大面前的迫切任务是,如何通过汲取早已获得立法权的地方人大的立法经验及教训,建立健全立法工作机制,努力提高立法工作水平,不断适应改革发展的新形势新变化,回应人民群众的新要求新期待,更好地发挥地方立法在推动全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中的重要作用。

一、健全新授权地方人大“五位一体”的立法体制

立法体制是有关立法权、立法权运作和立法权载体诸方面体系和制度所构成的有机整体,其核心是有关立法权限的体系和制度。对地方人大立法的体制进行研究,有利于推进地方立法制度的完善,提高地方立法的质量。长期以来,地方立法权的制度安排及立法权的实际运作存在权能失衡、权限不清等问题。比如,地方人大与地方人大常委会没有明确的立法职能划分,地方人大常委会几乎包揽所有立法,地方人大立法权能没有得到很好地行使;再比如,地方人大决策为政府决策和司法决策所替代,地方政府与地方人大及其常委会的立法权能划分不明晰。[③]从坚持和完善人民代表大会制度的角度,讨论地方立法权制度的创新和发展,必然涉及地方人大与地方人大常委会立法职能的合理划分问题,从立法的意义上划分地方人大及其常委会与地方政府的立法权责,在更广泛的决策意义上明确地方人大与地方政府、司法的权限关系,或者说明确地方立法、地方重大决策、政府行政决策、地方司法决策的关系等一系列问题。毫无疑问,这些问题的应对和解决有助于在实践中推动人民代表大会制度与时俱进。

为了加强和改进地方立法工作,首先必须牢固树立依法立法、为民立法、科学立法、民主立法理念,建立健全党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”立法体制,努力把立法资源转化为经济社会发展优势、改革开放创新优势和法治国家建设优势。

(一)加强地方党委对立法工作的领导

人大工作是党的工作的重要组成部分,坚持党的领导是做好人大工作的根本保证,也是做好地方立法工作的根本保证。切实加强地方党委对立法工作的领导,是坚定立法工作正确政治方向的必然要求,是积极推进科学立法的客观需要,是充分发挥立法引领推动作用的基础和前提。

具体而言,在政治方向上,要通过地方立法巩固党的执政地位,保证党在国家政权组织中的领导核心作用,保证党的主张和人民意志相统一,并通过法定程序使党的主张上升为国家意志、上升为地方性法规。在立法重点上,地方人大及其常委会应根据同级党委的总体工作部署和要求来确定立法规划、立法计划、立法项目,法规制定中的重大事项应及时向党委汇报、及时提请党委研究决定。在工作组织上,地方党委要发挥总揽全局、协调各方的重要作用,适时将关于地方立法的决策和主张作为建议向人大提出,及时帮助解决立法工作中的困难和问题,协调处理好各方的关系,支持人大加强立法机构和立法队伍建设,夯实立法工作基础。

(二)发挥人大在立法工作中的主导作用

现代立法的本质要求是立法主体的民主性和人民性。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程,是立法获得正当性与公正性的基础,也是不断提高立法质量的现实要求。

主要要把握好四个方面:一是在立项阶段,人大要把好立法主导性的第一道关口,认真研究法规项目立不立、什么时间立、如何立,通过立法预测、调查研究、分析比较和科学论证,把握好立法时机和立法方向,推动重要法规立项。二是在起草阶段,积极探索开放式、多元性的起草机制,强化人大主导作用,实行专项立法起草小组负责制,成立由人大牵头、政府和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组,强化人大对法规起草工作的把控能力。对综合性、全局性、基础性法规,要充分发挥人大的综合优势,实行自主起草。三是在审议阶段,要牢牢把握对法规实质性内容的决策权,加大对重大立法争议的协调力度,广泛听取社会各方意见,尤其对立法的焦点问题,要在把握合法性原则和进行科学论证的基础上,敢于决策,善于决策,保证所立的法规经得起历史、实践和人民的检验。四是在实施阶段,对法规的出台背景、主要内容等要加强宣传,加大对法规执行情况的监督检查力度,适时开展立法后评估,保证地方性法规有效正确实施。

总的来说,地方人大主导立法工作,主要是立法价值取向由人大来确定,立法程序由人大来把握,立法内容由人大来决定,立法技术由人大来把关,法规实施由人大来监督。

(三)发挥政府的协同作用

从法理上说,人大与政府在立法工作中是一种支配和从属的关系。前者处于主导、支配和优势地位,后者则处于从属、补充和服从的地位。后者很大程度上是为前者打下探索性、先行性基础,并执行好前者制定的地方性法规。

政府的协同作用主要体现在四个方面:一是发挥政府掌握地方经济社会发展大量信息的优势,将涉及行政管理方面的地方立法需求及时准确地表达出来,适时提出立法项目建议。二是利用专业化的分工系统以及丰富的信息资源,为立法调研、起草等各个环节的工作提供支持和服务。三是通过先行制定相关规范性文件、地方政府规章,为制定地方性法规积累经验、打牢基础。四是落实法规实施的主体责任,严格执行好地方性法规,及时反馈法律实施中存在的问题并提出工作建议。

(四)注重各方的协调配合

建立多层面、多渠道的各方协调配合机制,主要体现在三个方面:一是加强人大内部协调。增强地方人大常委会对地方人大各专门委员会、法制委员会以及地方人大常委会内部工作机构的整体统筹,完善法制委员会的统一审议职能,重点开展合法性审议;发挥专委会的专业优势,对立法的必要性、法规草案总体的可行性、内容的合理性进行审议;法工委负责调研、起草、初审、意见汇总、草案修改等具体工作,三者要形成各司其责、协调一致的立法工作格局。二是发挥人大代表作用。通过代表提出与立法相关的议案和建议,向代表征求法规草案的意见,邀请代表列席常委会法规案审议、参与立法调研等方式,使人大代表充分参与立法工作、充分发表意见建议。三是加强人大常委会与政府的沟通对接。建立主要领导、分管领导间的沟通机制,建立人大各专工委与地方政府有关部门的沟通机制,建立人大立法工作机构与政府法制办的沟通协调机制等,努力形成立法工作合力。四是积极借助“外脑”。组建立法顾问组,成立立法研究会,加强与高校、相关法律专业机构的合作,发挥好地方专家学者和法律实务工作者的积极作用。

(五)扩大公众对立法工作的有序参与

扩大公民有序政治参与是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义,人大立法工作也必须坚持民主立法、开门立法。

主要有三种途径:一是要坚持向社会公开征集立法项目建议,征集范围不仅限于关于五年立法规划、年度立法计划的建议,而且应当将征集工作常态化、长期化,及时对立法项目库进行补充调整。二是注重征集公众对法规草案的意见建议,对法规草案的一些重点难点问题作提示说明,引导公众参与讨论,及时吸收完善草案内容。三是运用好立法听证这种公开性、广泛性较强的民主立法方式,深入了解社会各界对立法所涉事项的真实民意表达,严格规范听证程序,注重对听证结果的处理。

二、完善立法立项机制

地方立法的立项,是地方立法主体根据地方经济社会发展的需要,经过立法预测和决策安排,制定地方立法规划和立法计划的活动。改革开放以来,地方立法主体经过30多年的实践探索,积淀了很多有益的经验,但也存在一些薄弱环节。在立项工作中,主要有两个方面的不足:一是人大在立法立项中的主导作用不明显。从过去的立法实践来看,立法项目的主要来源还是集中于地方政府,人大受制于专业人才、信息渠道等多方面的因素,在立法立项工作中显得比较被动。二是地方立法立项标准不明确,论证不充分,部分立法项目凭感觉、凭经验、凭主官意志,存在一定的随意性,重复立法和交叉立法较多,实施效果不尽如人意。这些弊病直接影响了地方立法的质量与实效,需要在认识上和实践中不断进行完善和改进。

(一)拓宽立项的来源渠道

在地方性法规立项的过程中,要集思广益,积极拓宽听取立法建议的渠道,调动各方参与地方立法的积极性,促进立法的科学化、民主化。

1. 人大要主动掌握立法需求信息。地方人大及其常委会是地方立法的主体,在做好立法规划宏观工作的同时,不能坐等地方政府提出立法议案,应建立立法需求信息收集渠道,主动调研、掌握情况,对收集的立法需求信息和有关部门申报的项目进行整理分析,有重点地进行深入调研论证,使不同意见表达更为直接、充分,在保持中立且不受部门利益局限的基础上,努力使各方达成较一致的意见后,再适时确定立法项目。

2. 认真对待人大代表的立法建议。人大代表来自于各行各业,对社情民意了解更为直接,与人民群众联系更为密切,对经济社会发展中的突出问题感受更为深刻,比较容易从实际出发提出好的立法建议。人大常委会要充分调动代表的履职积极性,高度重视、认真研究、及时处理代表提出的立法建议,从中有选择地确定立法重点。

3. 科学分析地方政府的立法需求。政府及其部门肩负着管理地方社会经济生活的行政职能,能够全面及时地掌握新情况、新问题、新信息,把握新趋势、新动向、新要求,每年都能提出比较多的各类立法建议。人大要进一步加强甄别和取舍,既要发挥好政府的上述优势,又要防止部门化倾向和争权诿责现象的出现。

4. 发挥专家学者的作用。立法是一项专业性很强的工作,有丰富法律专业知识和实践经验的专家学者参与立项工作,有助于从源头上提高立法质量。近些年,一些地方以建立立法专家库、立法咨询委员会、立法研究中心以及立法助理等形式,为地方立法提供智力支持,取得了良好的效果。如河南省人大常委会完善了专家咨询制度,河南社会科学院及郑州大学等单位的专家教授为立项项目的审查、论证提出了许多有价值的建议,这些专家学者站在理论前沿,为拓宽立法者的视野、帮助立法者选题立项,发挥了积极作用。

5. 向社会公开征集立法建议。立法项目的确定,涉及社会各界的切身利益,为更好地平衡社会各界的利益诉求,应广开言路,集思广益,将立法规划、计划的草案公开发布,并通过网络、电视、报刊等平台公开征集广大群众的立法建议,不断提高立法的公开化和透明度。如2013年3月,河南省人大常委会在编制2014—2018年地方立法规划的过程中,面向社会公开征集到立法建议项目128件,最终制定的立法规划更加科学客观地反映了民意。

(二)加强立法立项论证

立项论证是指对某一立法建议项目的必要性与可行性进行研究,决定是否列入立法规划或立法计划的活动。立项论证一般由人大常委会法工委、人大专门委员会、政府法制办共同参与,结合发展大局和人民群众的需求,考虑与上位法的衔接,在一定立法技术的指导下,商讨论证,达成共识,提出切实可行的立法方案。[④]对立法项目的立项论证可从立项的必要性与可能性两大方面入手,在此基础上不断完善立法规划和立法计划的方法和程序。

立项的必要性,指对立法建议项目是否迫切需要立法、条件是否成熟等问题所做的研究活动。首先,要考虑是否与上位法相抵触,保证国家法制的统一,这是大原则,虽然国家法律体系比较完备,已有效涵盖了社会关系的各个层面,但国家法律因具有普适性的特点,地方立法可以将其原则抽象的条文更具体化。同时立法法对国家与地方的立法权限有明确规定,国家立法并没有挤占地方立法的空间。其次,考虑本地区“具体情况和实际需要”。根据本地区自然条件、人文环境、政治经济社会发展实际状况反映出来的需要弥补某些法律规范的缺失,确实需要地方立法来补充完善。第三,各地在编制年度立法计划、筛选立法项目时,还必须研究国家的立法现状和立法计划动向。如国家有些相关法律规定较为完备、具体的,一般不需立项;如果国家就某些事项正在制定立法计划或者近期即将出台相关法律的,地方也不宜匆忙立项,避免造成立法资源不必要的浪费。

立项的可行性,指建议项目立法后是否切实可行,是对法规未来运行效果的预测研究。首先,要考虑地方立法的权限,除立法法规定的三大事项外,设区的市不能侵越这个界限,更不能打擦边球,将其他事项借授权事项的“帽子”搞变通。如有的地方拟借助授权事项中环境保护的帽子,以优化廉政环境的提法,欲出台建设廉洁型城市方面的地方性法规,这就是典型的超越立法权限。其次,主要制度和措施是否合法、合理、可操作。有的法规出台后束之高阁、难以实施,中看不中用,出现“睡美人”立法、“僵尸”立法、“花瓶”立法的现象,这些都是缺乏可行性研究的结果。因此,要从立法技术上注重法制的统一,注重实施性立法,注重配套性立法,针对社会反映比较强烈的问题优先立法,“有几条立几条”,不必非要追求“大而全”的法典化模式,不使立法形式繁琐臃肿;尝试以问题引导立法,注重“少而精”,在关键条款上下功夫,考虑采用“若干规定”等简易模式的立法体例;地方立法还要具有一定的前瞻性和预测性,亦步亦趋地跟在社会后面会使法规机械呆板,缺乏机动性与灵活性;法规内容必须合法、合理,明确具体,不流于形式,能够在社会中得以贯彻和落实[⑤]。

三、完善法规制定机制

中国特色社会主义法律体系的发展历程,始终是与改革开放和社会主义现代化建设相伴相行的。地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的作用不可替代,已成为这个法律体系中不可或缺的重要组成部分。地方人大及其常委会必须坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,努力探索制定“先行先试”型法规、与法律配套的实施性法规和体现地方特色的法规,充分发挥地方立法的探索作用,与上位法的配套作用,依法规范地方事务的补充作用。

(一)明确立法模式

1. 制定“先行先试”型法规,为改革开放探索新规,为国家立法积累经验

客观来讲,改革开放和现代化建设中会遇到许多新情况、新问题,一下子都用法律来规范还不具备条件,有的可以先制定行政法规或地方性法规,待取得经验、条件成熟时再制定法律。这就为地方人大立法提供了舞台。在改革发展的各个时期,地方人大针对本地经济社会发展中出现的新情况、新问题,通过制定“先行先试”型法规,发挥先行一步作用,不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障,同时也为国家立法摸索道路、积累经验。

从改革开放起步到20世纪九十年代初,一些经济社会发展走在全国前列的地方,在国家尚未立法的领域和方面,大力开展先行性、试验性立法。比如,1980 年出台的《广东省经济特区条例》是这一时期经济特区立法的重要成果,为广东省三个经济特区的建设提供了有力的法制保障。1987 年底制定的《深圳经济特区土地管理条例》,明确规定了国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。又如,黑龙江省作为国家重要农业基地,1984年省人大常委会在全国率先制定了第一部农作物种子管理条例,对农作物种子选育推广工作进行了规范。再如,1991年上海市人大常委会制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规,在引进外资工作中发挥了重要作用。1992 年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后,地方立法的重点是为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。比如,广东省人大及其常委会承担起“立法试验田”的重任,1993 年出台了我国第一部调整市场主体关系的省级地方性法规——《广东省公司条例》,对于规范有限责任公司和股份有限公司的组织和经营发挥了重要作用。又如,上海市人大常委会仅在1995-1997年的三年间就制定了39部地方性法规,对反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、外商投资企业审批、人才流动等方面进行制度规范,其中不少新的制度设计为国家相关法律的出台积累了经验。

20 世纪末期以来,我国立法工作进入全面构建中国特色社会主义法律体系的新阶段,地方人大继续发挥先行性立法功能,在推动科学发展、促进和谐社会建设方面制定了许多重要法规,为国家层面立法提供了借鉴。比如,浙江省人大常委会率先出台《浙江省农民专业合作社条例》,首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位,促进了农民专业合作社的健康发展。又如,江苏省南京市人大常委会通过的《南京市城乡居民最低生活保障条例》,是我国第一部关于公民最低生活保障的地方性法规。再如,在劳动合同法出台之前,已有山东、江苏、安徽、宁夏等地方人大常委会出台了当地的劳动合同条例,其中许多经实践证明行之有效的内容,被吸纳到劳动合同法中。

2. 制定体现地方特色的法规,为地方经济社会发展以及社会稳定提供有力的法治保障

“有特色”是地方立法的灵魂,能否体现地方特色是衡量一部地方法规质量高低的标准之一。地方立法的重要任务之一,就是因地制宜,针对中央不可能立法的地方性事务,制定特色法规创造性地解决应由地方自己解决的问题。这一类法规是对国家法律、行政法规的补充,充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况,重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题,有较强的针对性和实用性。多年来,各地人大及其常委会立足本地实际,坚持走有特色立法之路,使地方特色法规成为中国特色社会主义法律体系中一道亮丽的风景线。

各地制定的体现地方特色的地方性法规、自治条例、单行条例范围十分广泛,下面列举几个方面的内容:一是为保护本地独特的自然资源、生态环境、历史文化遗产而专门立法。例如,河南省人大常委会为科学保护、合理利用开封城墙,专门制定《开封城墙保护条例》。山东省人大常委会出台《泰山风景名胜区保护管理条例》,以立法形式对举世闻名的泰山加强保护管理。二是为解决本地经济社会发展中面临的特殊问题而专门立法。例如,海南省人大常委会通过《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》,有效推动了房地产泡沫后遗症问题的处理。重庆市人大常委会制定《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》,在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破。三是为保障本地承办国际性的重大体育、展览等活动而专门立法。如2007年北京市人大常委会通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》,为2008年北京奥运会保驾护航。为保障2010年上海世博会筹办工作的顺利开展,上海市人大常委会在2008年通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。四是为尊重和保障民族自治地方政治、经济、社会、文化、宗教、卫生等方面事务的特色而专门立法,如宁夏人大常委会为尊重和保障回族的饮食习惯,制定了清真食品管理条例。内蒙人大常委会为保护和传承少数民族语言文字,制定了自治区蒙古语言文字工作条例。

3. 制定与国家法律法规相配套的实施性法规,保证国家法律在地方得到有效实施

改革开放进程中有很多新生事物,要求地方人大开创性地进行工作,执行国家法律法规要结合地方实际制定细则,在不违反上位法的前提下制定地方性法规。我国地域广阔, 各地情况千差万别,发展不平衡,国家立法不可能把各种情况都考虑进去,有的只能作出原则性规定。为了使法律适应本地的具体情况,需要地方人大在维护国家法制统一的前提下,从本地实际出发,进行实施性立法,与上位法相呼应、相配套。在地方性法规中,实施性法规占据绝对的数量优势。据初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规,约有50%以上属于实施性立法;而作为经济特区的深圳市、珠海市等,约有1/3的地方性法规属于实施性立法。

近些年来, 许多地方人大在实施性立法中,特别注意不过多照抄照搬国家法律的规定,不搞“大而全”、“小而全”的重复立法,而是在坚持“不抵触”的前提下,根据地方实际,细化、补充、完善国家法律的规定,增加程序性内容。在确定法规调整对象、内容、体例时,不片面追求完整,只要求能解决问题,“成熟几条搞几条,有几条搞几条”。如,《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》只有10条,但对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化,具有较强的操作性。安徽省人大常委会制定的实施产品质量法若干规定不分章节,仅有12条,既简明、又便于操作。辽宁省人大常委会出台的实施国家语言文字法规定,也是不设章节,只有15条,只对语言文字工作的执法主体及职责、党政机关、新闻媒体、企业和服务行业、各类教育机构等语言文字的应用做出明确规定,针对性很强。

(二)明确地方人大、人大常委会、地方政府的立法权限

一方面,根据现行《立法法》第76条的规定,规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。毫无疑问,这是一项比较原则但非常重要的规定。但是长期以来,全国范围内鲜有人大直接立法的现象,地方立法权基本上由地方人大常委会行使,地方人大的立法职能严重虚化。有些地方曾尝试对人大及其常委会在地方性法规制定中的权限进行划分,但实际作用并不明显。如《上海制定地方性法规条例》第一章“总则”第3条规定:“本市特别重大事项的地方性法规,应当由市人民代表大会通过。”但其中并未明确何为“特别重大事项”以及如何认定“特别重大事项”。又如,虽然《北京市制定地方性法规条例》规定了北京市需要制定法规的特别重大事项由市人民代表大会主席团认定,但仍然缺少具体的操作办法。[⑥]

那么,就有必要明确在国家立法体制内地方人大享有对 “特别重大事项”的解释权。因为地方人大是地方国家权力机关,地方人大常委会是其常设机关,地方人大有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议决定。此外,区域发展存在客观差异,在国家层面上难以形成统一的标准。因此,除法律已经明确规定应当由地方人大制定地方性法规的以外,由地方人大综合本区域发展定位、城市功能、产业结构、民众需求等因素来确定“特别重大事项”较为妥当。可以采取法规立法解释的方式,在现有法律规定的基础上进一步确定地方人大的立法事项以及相关工作机制。而且,应将地方人大常委会的立法规划、年度立法计划纳入地方人大的审议事项,确保地方人大常委会的拟立法事项不包含应属于地方人大立法的事项。

另一方面,《立法法》规定设区的市的地方性法规和地方政府规章都是针对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,什么情况下应当制定地方性法规,什么情况下可以制定规章,界限并不清楚。从以往的实践来看,地方政府的立法积极性较高,地方人大及其常委会主动立法的比例很小。地方立法权进一步下放之后,如果不通过法律解释或者配套的实施办法进一步阐明地方人大及其常委会和同级政府之间的立法权限,地方政府僭越立法权限的问题仍不可避免。[⑦]为此,地方人大常委会可以在现有法律规定的基础上,通过相关制度规定确定专属立法事项;地方政府应当拟定起草地方性法规和制定政府规章的年度计划,并报地方人大常委会批准;地方政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请人大或人大常委会制定地方性法规。

(三)尽快规范地方立法程序

合理、完善的立法程序,是提高立法质量的重要保证。根据立法法和有关法律法规的规定,设区的市制定法规的基本流程,主要包括法规草案的起草、法规案的提出、法规案的审议、法规案的表决、报请批准、法规的公布实施等六个阶段。

具体而言:

1. 起草法规草案。由提案人组织起草法规草案,有关专门委员会、常务委员会工作机构,应当提前参与法规草案起草工作。在此过程中必须进行深入调查,广泛征求意见,尽量协调行政管理部门与行政相对人和社会大众的利益冲突。在必要时可以组织或委托有关专家学者共同起草。对于政府工作部门草拟的草案,需在政府常务会议上研究形成统一意见和文本后,由政府法制办提交到人大法制工作委员会。

2. 提出法规案。向市人民代表大会提出法规案的主体包括人民代表大会主席团、常务委员会、市人民政府、专门委员会、10名以上人大代表联名等,由大会主席团决定是否列入人大会议议程。向市人大常委会提出法规案的主体包括主任会议、市人民政府、专门委员会、5名以上人大常委会组成人员联名等,由主任会议决定是否列入常委会会议议程。提出法规案,应当同时提出法规草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性、起草过程和主要内容。

3. 审议法规案。人民代表大会审议法规案的主要程序:一是在会议举行前十五日将法规草案发给代表,以便代表进行认真研究,准备意见;二是在大会全体会议上听取提案人作关于法规草案的说明;三是各代表团全体会议或小组会议对法规草案进行审议;四是有关的专门委员会对法规草案进行审议,提出审议意见,然后由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见,对法规草案进行统一审议,向主席团提出审议结果的报告,并提出法规草案修改稿。由人大会议审议的法规案,一般经过一次会议审议后即交付表决。

人大常委会审议法规案的主要程序:一是在常委会会议举行的7日前将法规草案发给常委会组成人员;二是在常委会全体会议上听取提案人对制定该法规的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法规草案的主要内容作出说明;三是常委会分组会议对法规草案进行审议,在此基础上,必要时可以召开联组会议或者全体会议进行审议;四是有关的专门委员会对法规草案进行审议,提出审议意见,然后由法制委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见,对法规草案进行统一审议,向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告,并提出法规草案修改稿。列入常委会会议议程的法规案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决;各方面意见比较一致的,可以经两次常委会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法规案,各方面的意见比较一致的,也可以经一次常委会会议审议即交付表决。一审着重审议制定该法规的必要性、可行性和法规的框架结构是否合理等问题;二审重点审议法规草案二次审议稿对若干主要问题的规定是否合适、可行;三审重点审议各方面提出的对法规草案中若干主要问题的意见是否得到妥善解决,对没有采纳的意见是否有充分、合理的解释和说明。

4. 表决法规案。列入人大会议审议的法规案,经法制委员会统一审议修改后提出的法规草案建议表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

列入人大常委会审议的法规案,经法制委员会统一审议修改后提出的法规草案建议表决稿,由主任会议提请常委会全体会议表决,由全体常委会组成人员的过半数通过。

5. 报请批准。市人民代表大会或常务委员会通过的地方性法规,应当自通过之日起十五日内,由常务委员会报请省级人大常委会批准。省级人大常委会对报请批准的地方性法规进行合法性审查,与上位法不抵触的,应当在四个月内予以批准。

6. 公布实施。经省级人大常委会批准的地方性法规,由市人大常委会发布公告予以公布。公布后,及时在本级人大常委会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。在常务委员会公报上刊登的地方性法规文本为标准文本。地方性法规公布后的三十日内,由常务委员会报省级人大常委会,由省级人大常委会向全国人大常委会和国务院备案。

(四)荆州市的人大立法工作设想

根据地方立法法的授权,从立法需求来看,荆州的历史文化保护责任重大,环境保护治理刻不容缓,城乡建设管理任务繁重,应该说三个方面,荆州的立法愿望都比较迫切。荆州市人大及其常委会需要从地方实际出发,立足长远,统筹规划,把握重点,突出质量,积极稳妥制定地方性法规,切实发挥好立法的引领推动和规范保障作用;努力将立法资源转化为经济社会发展优势、改革开放创新优势、法治荆州建设优势。

在先行先试方面,由于国家层面对于农村建设规划没有统一立法,导致农村的无序建设问题远比城镇混乱,给地方治理、特别是房屋征收拆迁和地方经济发展整体布局带来了诸多困难,容易引发社会矛盾。荆州市有必要从维护城乡建设与管理秩序的角度出发,尝试立法规范农村建设规划的相关事项。而且,与该问题类似的城市管理事务同样缺乏法律支撑。国务院于1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》已经远远不能满足现今城镇化、工业化快速发展过程中对于城市管理的需要。针对这类法律法规供给不足的领域,正是荆州市尝试先行先试立法的用武之地。目前,荆州市委市政府已将荆州开发区作为行政审批和综合执法的试点单位,正在计划将城管、规划、环保等行政部门进行统一整合改革。荆州的立法工作,可以将荆州经济开发区作为突破口,可以通过制定地方政府规章来明确,开发区范围内的农村建设规划、城市管理、环境保护等方面的统一执法事项,为制定全市城乡建设和管理方面的地方性法规积累经验。

在地方特色方面,荆州古城是第一批24个国家历史文化名城之一,是全国大遗址保护示范区,境内有大批楚文化、三国文化、红色文化古迹遗址。因此,为了更好地保护地方历史文化,荆州市这样的历史文化名城,应将《古城保护条例》作为第一部地方性法规。毕竟,从目前古城保护利用的效果来看,《荆州市历史文化名城保护暂行办法》这一政府令的实施状况还不尽如人意,古城内仍有新建住宅项目,城内常住人口没能得到有效疏散,古城过度承担了现代化城市中心才应承担的政治、经济、商业、教育、医疗等职能,交通拥堵严重,城内不堪重负,大多数文物古迹没有进行大规模的专业保护。因此,必须从地方立法的角度为荆州古城建立明晰的规划、利用、管理等各方面的保护和发展措施;以古城墙为依托,开发四周优美的风景资源;以丰富的历史文化和人文景观为内涵,形成“泛舟护城河,碧水浮城楼,笑语扬天庭,其景入画图”的水乡园林景观。为荆州古城申报世界文化遗产打下坚实的法律基础。

在上位法配套方面,湖北是千湖之省,境内有较多类似荆州市这样水资源丰富的城市。因此,为了保护宝贵的水资源,对像洪湖这样的大型湿地或水域,荆州要依据《中华人民共和国水法》、《湖北省湖泊保护条例》等上位法的规定,尽快制定相关保护条例,确保流域内的环境资源保护更具针对性和实效性。自上世纪50年代以来,由于多年的围湖造田、乱捕滥捞、过度围湖圈养、面源污染和点源污染,洪湖生态凸现重重危机:湖底沉积、湖面萎缩、水质恶化、防洪蓄水能力减弱、生物多样性受到严重威胁。鉴于此,365bet体彩应在2005年通过《关于加强洪湖湿地保护的决议》的基础上,借鉴滇池、鄱阳湖的立法管理经验,按照“一湖一法”的原则制定《洪湖湿地保护条例》,使洪湖湿地在综合整治后的保护、利用有法可依;继续实施退田还湖工程,提高洪湖的自洁功能,结合洪湖防汛工程建设,尽快启动河湖分家工程,解决径流污染问题;严格控制污染源,不让已拆的围网又死灰复燃,调整种养结构,积极开发绿色农业、生态农业;配套建设沿湖航道、环湖公路、旅游综合码头等基础工程,内容把洪湖打造成为环境优美、人水和谐的世界级湿地自然保护区。

四、结论与展望

在完善中国特色社会主义法律体系的鸿篇巨制中,地方人大及其常委会担负着重要使命,地方立法拥有广阔的发展空间。在当前和今后一段时期,新授权地方人大及其常委会要不断加强立法工作,进一步提高立法质量,更好地发挥地方立法在不断完善中国特色社会主义法律体系、建设社会主义法治国家进程中的重要作用。一是建立配套法规制定、清理、评估、修改的长效工作机制。地方人大及其常委会要及时制定与新出台的法律相配套的地方性法规,加强法律的贯彻实施。逐步实现地方性法规清理工作的规范化,建立即时清理、定期清理与全面清理的机制。在地方性法规实施后适时开展立法后评估,发现立法和实施中存在的问题,为修改法规提供依据和参考。通过法规清理和立法后评估,对相关法规及时进行修改完善。二是深入推进科学立法、民主立法。中国特色社会主义法律体系形成后,对立法质量会提出更高的要求。地方人大及其常委会要走精细立法之路,科学规划、统筹安排,加强对立法规划、程序、技术规范的研究和应用,继续探索科学立法、民主立法的新形式和新途径,以保证制定的地方性法规更加严谨规范、切实可行。三是切实加强立法工作的智力支撑。必须完善和创新地方人大立法人才培养机制,提高各类立法参与主体的素质和能力,以应对新形势下地方人大的各项立法任务。[⑧]要完善人才引进机制,适当增加地方人大立法工作人员的专项编制,面向社会公开招录急需的地方人大立法工作人才,注重将具有较强业务能力和丰富法律工作经验的人大代表选任为人大常委会和法制委员会委员。要建立立法咨询团队,组建立法研究队伍,依托专业专职法学专家学者开展立法咨询和理论研究,推动地方立法工作不断向前发展。

作 者:郭奉毅 张 涛 王 凡(荆州市人大常委会研究室)

李华成、杨春磊(长江大学法学院)

[①]参见焦洪昌、马骁:《地方立法权扩容与国家治理现代化》,《中共中央党校学报》2014年第5期。

[②]参见秦前红、李少文:《地方立法权扩张的因应之策》,《法学》2015年第7期。

[③]参见肖金明:《创新和完善地方立法权制度——兼谈地方人民代表大会制度的完善和发展》,《理论学刊》2014年第11期。

[④]参见苏晓宏:《立法法修改的三个问题》,《学术交流》2015年第4期。

[⑤]参见闫鹏涛:《地方人大法规立项论证机制模式探讨》,《人大研究》2011年第7期。

[⑥]参见张真理、于雯雯:《地方人大常委会立法的体制与机制问题研究》,《北京社会科学》2014年第3期。

[⑦]参见马英娟:《地方立法主体扩容:现实需求与面临挑战》,《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。

[⑧]参见胡弘弘、白永峰:《地方人大立法人才培养机制研究》,《中州学刊》2005年第8期。

(责任编辑:子慕)

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